只有坚持依宪治国，才能确保社会主义法治体系的内在统一，使法治进程的各个具体环节有机联系，发挥一体作用，从而实现社会主义法治建设的整体推进和有序进行。

一般而言，地方债并非政府获取资金的常规方式，而是为应对财政赤字、经济危机而采取的特殊手段。【中文摘要】地方债属于公法之债，适用公法原理。

[25] 第二，地方债制度必须建基于法治化之上。具体可以包括：（1）控制债务规模，法律规定举债总额不得超过地方年财政收入的一定比例，根据西方国家的经验，该比例应为3%，政府的五年任期内总计不得超过20%，在该比例之下时，地方政府举债规模由地方人大批准。其四，地方债多属非常态财政权运行方式。四、地方债的法律规制 由于宪法只能对地方政府举债权作原则性规定，为避免地方债陷入无序状态，还须制定专门法律加以约束。[20]根据审计署2011年6月27日公布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，1997年以来、我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。

继续寻求预算外资金或发行准地方债更是饮鸩止渴。同时，必须保证合理的审查时间。法国模式有借鉴意义，但完全仿照法国重新选举地方人大代表并重建地方政府，在我国可行性不强，因此仍须进一步谨慎考虑和调查论证，不能轻易得出结论。

[39]冉富强：《公债发行的宪法实体控制》，载《河南社会科学》2011年2期。为控制本级人大常务会改变具体用途的权力，地方人大在表决时可以特别规定地方债的用途不得改变，或限定改变之后的使用范围。[19]中央是否向地方划拨资金以及划拨数额的多少可能是出于特定阶段的国家整体政策而定，也可能受到中央与地方关系（如地方对中央政策的服从程度）的影响，在个别情形下甚至会受到官员私人关系的影响。美国在这方面经验比较成熟，主要采取控制债务规模、债务担保、信用评级、风险预警等手段。

从性质上来说地方债属于公法之债而非私债。地方政府应当就地方债发行、使用以及清偿情况定期向地方人大提交报告。

[26] 三、地方债的宪政机理 地方债的宪政机理具体可以从两个维度进行分析，即政府与公民以及中央与地方。即地方并非中央的附庸，而是具有一定自主权的政治实体。一个特别能揭示地方债与征税之间关联的实例是：美国各州与地方政府19世纪20、30年代为建设公路、运河以及铁路大肆举债，结果导致1837年出现了一波增税还债的浪潮。地方债主要程序可以作如下划分：地方债草案的制定阶段，主要包括调查、起草、备案、修改等步骤。

首先，地方人大享有对草案的审查权。从理论上分析地方自主权具有相当充分的依据。凡地方人大已规定用途不得改变或限制改变之后的使用范围，在地方人大闭会期间，其常委会必须遵守。以及法国采用的审计法院监督制度等都产生了积极作用。

特别是在处理危机时，举债往往是政府增加收入的唯一途径。地方政府对国务院否决不服的，经本级人大常委会2/3以上多数同意，得向全国人大及其常委会提出申诉，全国人大及其常委会经1/2以上多数通过，可以撤销国务院的否决决定，此时地方政府有权将草案交本级人民代表大会进行表决。

[12]See Richard Briffault， Foreword。因此地方财政危机绝非可以忽略的现象，[22]它隐藏着巨大的经济与政治风险，破解我国地方财政困局具有紧迫性。

地方债法治化的作用不仅在于为地方政府与公民提供对话与协商的平台，而且还设定地方政府举债权的限制与责任，若出现法外举借隐性债务等违法行为，公民可以依法监督，有权机关也可依法追究其责任。美、德等联邦制国家认为国家权力来自地方之让渡，应当尊重地方历史上形成的权力，因此州政府普遍享有广泛的自主权。其次，在法律规定的各项用途中，具体用途应以本级人大同意的范围为限，地方政府不得挪用，如需改变用途必须经本级人大或其常委会批准，同时改变后的用途不得违反法律规定。实际清偿债务的纳税人在未来才能确定，因此其代表也是未知的。其中有几点需要特别注意之处：首先必须明确监督程序，特别是应设置审计监督。具体到我国，何级政府应享有举债权，须按照财政现状和实际需求确定。

【注释】 [1]参见《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国预算法修正案（草案）〉修改情况的汇报》，2012年6月12日。20世纪70年代后日本继续扩大地方自主权，至1999年通过《地方分权总括法》，地方政府不再依赖中央政府的决策和行政管理而转型成为以民主宪政结构为基础的和以地方利益政治为特征的自治实体。

其四，地方债多属非常态财政权运行方式。地方人大认为必要时，也可以不定期向地方政府就上述内容提出质询并进行调查。

事实上，随着公债在政府财政收入中所占比重越来越大，将此表述变为财政权系国家主权之表征更加准确。第99条规定：地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。

第二，国家对地方举债权的统一管理。从收入面看，我国税负已经十分沉重，财政转移支付的效果也十分有限，否则地方政府也无毋庸借助预算外资金和准地方债。[23]事实上，与税收相比，地方债更应以宪法规范加以调整：其一，地方债发行之时虽无强制性，但最终落由基本权主体负担，虽然在时间上可能较为落后。一般而言，地方债并非政府获取资金的常规方式，而是为应对财政赤字、经济危机而采取的特殊手段。

第二，地方债是财政权行使方式之一。[2]葛克昌：《国家学与国家法》，台湾月旦出版社1996年版，第95页。

从支出面看，短期内通过严格控制支出能够达到缓解地方财政困难的效果。第六，地方债的程序约束。

[33]德国《基本法》不仅规定各州享有举债权，即使是乡镇层级上亦明确了保障自治权利亦包括保障财政事务自我负责制度。[33]财政部预算司：《美国的市政债券管理》，载《经济研究参考》2008年第22期。

[41]因此各国普遍规定了地方举债程序，如法国的政府债务完全纳入了公共预算管理，地方政府负债的形成、清偿和变更等事项必须遵守预算编制程序。宪政注重控制公权力以保障私权利，但往往着眼于强制性权力，而忽视了非强制性行为损害私权利的可能性。另一方面政府并不具备生产性，也就无赢利能力可言[4]。而地方政府日益倚重准地方债获取资金，导致我国地方政府形成了巨额隐性债务，且其规模还有继续扩大之趋势。

为避免地方政府对地方债使用范围任意扩大解释，在立法技术上应以列举式为宜。因为地方政府需要承担公共职能，其财产不可能被清算、变卖用以清偿债务。

[32]葛克昌认为，租税系国家主权之表征，因为，在财政宪法中税具有重要意义，即确保多数统治与代议意思之形成。国家基于主权享有举债权几乎是不证自明的，即使是宪法未直接规定国家举债权，也可以由国家财政权推论得出。

否决权，即经质询、建议、变更后仍不适当的草案，国务院享有否决权，被否决的草案不得直接交地方人民代表大会表决通过。Lorenz von Stein， Lehrbuch der Finanzwissenschaft， 1871 ， S. 666.转引自萧文生：《自法律观点论公共债务》，载翁岳生教授祝寿论文集编辑委员会编：《当代公法新论》（下），台湾元照出版公司2002年版，第645页。